OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 6, n.º 2 (Noviembre 2015-Abril 2016), pp. 1-15
LA FORMACIÓN DE COALICIONES: EL CASO DE BRASIL EN LOS BRICS
Gisela Pereyra Doval
gpdoval@gmail.com
Dra. en Relaciones Internacionales (UNR). Investigadora del Consejo de Investigaciones
Científicas y Tecnológicas (CONICET). Profesora Adjunta de Problemática de las Relaciones
Internacionales en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la misma
Universidad. Coordinadora General del Programa de Estudios Argentina-Brasil (PEAB) de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario
(Argentina). Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET).
Resumen
En este artículo se destaca la importancia de pertenecer a un grupo que ejerza presión a
nivel internacional mediante una coalición que persiga objetivos similares. El proceso de
construcción de coaliciones ha ocupado un lugar central en las negociaciones multilaterales
brasileñas para equilibrar las fuerzas centro-periferia, pero también en lo que respecta a las
posibilidades que tiene este país de pertenecer al club de los poderosos. Sostenemos que el
grupo BRICS es un escalón en las ambiciones brasileñas en este último sentido. Asimismo,
subrayamos los puntos de vista en común así como las diferencias de estos cinco países a
nivel multilateral. El objetivo de este artículo es a partir de analizar la estrategia brasileña
de formación de coaliciones dilucidar qué tipo de coalición forman los países del llamado
BRICS y establecer cuales son las ventajas y desventajas de la participación brasileña en el
mismo.
Palabras clave:
Brasil; coaliciones; BRICS; multilateralismo; cooperación sur-sur
Como citar este artículo
Doval, Gisela Pereyra (2015). "La formación de coaliciones: el caso de Brasil en los BRICS".
JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 6, N.º 2, Noviembre 2015-Abril 2016.
Consultado [online] en fecha de la última visita,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol6_n2_art01
Artículo recibido el 11 de Junio de 2015 y aceptado para su publicación en el 30 de
Setiembre de 2015
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La formación de coaliciones: el caso de Brasil en los BRICS
Gisela Pereyra Doval
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LA FORMACIÓN DE COALICIONES: EL CASO DE BRASIL EN LOS BRICS
Gisela Pereyra Doval
Introducción
Con el ascenso de Lula a la presidencia, Brasil se ha instalado en el sistema
internacional con más fuerza que en el pasado. A pesar de que su presencia fue
permanente y sostenida, la internacionalización política y económica que ha atravesado
este país en la era Lula no tiene precedentes en su historia. Como sostienen Soares de
Lima & Castelan (2012), existen tres instancias en las cuales Brasil ha resaltado:
1. por medio de la internacionalización de empresas – públicas y privadas - y de sus
inversiones, con un fuerte apoyo estatal;
2. por medio de la construcción de instancias de concertación política y participación en
coaliciones articuladoras de posiciones comunes en foros multilaterales; y
3. por la cooperación para el desarrollo en que Brasil ha pasado de ser recipiendario
neto a ser también dador de los países de menor crecimiento relativo.
Es la segunda instancia la más importante para este trabajo ya que refleja la
importancia de pertenecer a un grupo que ejerza presión a nivel internacional mediante
una coalición que persiga objetivos similares. En este punto, y a pesar de que Vigevani
& Cepaluni (2007) llaman al modelo adoptado por Lula da Silva Autonomía por la
Diversificación, consideramos que Autonomía por la Coalición es la expresión correcta
para referirse a la política externa de Da Silva, ya que su rasgo más característico fue la
constante búsqueda de socios para formar coaliciones y así coordinar políticas en foros
comunes. El proceso de construcción de coaliciones ha ocupado un lugar central en las
negociaciones multilaterales brasileñas en lo que respecta a las perspectivas de
equilibrar las fuerzas centro-periferia (Nunes de Oliveira, Onuki & de Oliveira, 2006).
En este sentido, vale aclarar que a pesar de la acusación de que la formación de
coaliciones del gobierno de Da Silva fue un retorno al tercermundismo setentista, la
forma que adoptan las coaliciones en esta era es totalmente distinta pues mientras que
las coaliciones de la década del setenta eran defensivas, en contra de un orden
internacional injusto, en el siglo XXI, las coaliciones son grupos ofensivos, con
capacidad de respuesta ante el orden y el suficiente margen de acción como para poder
proponer agendas y hacerse oír a nivel internacional.
Con respecto a lo anterior, también es interesante resaltar que la formación de
coaliciones con países de un mismo status, le ha dado a Brasil la posibilidad de actuar
en los organismos internacionales y en negociaciones multilaterales con un perfil de
balancing, en lugar del tradicional bandwagoning de los países periféricos. Es decir,
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Brasil es un país que dejó de ‘sumarse’ a las decisiones de los estados fuertes del
sistema internacional. La idea de “necesidad de acordar” con las reglas impuestas por
otros, implicaba falta de opciones. Sin embargo, con el gobierno de Da Silva, otras
posibilidades se abrieron con el objetivo de poder ejercer un balance mediante la
presión de varios estados, unidos en busca de un mismo objetivo.
En este sentido, también podríamos hablar de la posibilidad que dan este tipo de
coaliciones en cuanto a que de ser un país rule taker, se pueda pasar a ser un país rule
maker. Como plantea Arbilla (1997), la autoidentificación de Brasil como un mediador o
“constructor de consensos” operacionaliza la necesidad estratégica de Brasil de reforzar
los mecanismos de cooperación Sur-Sur, pero también Norte-Sur, para sacar provecho
de la aproximación con los estados emergentes sin comprometer los intereses políticos
y económicos consecuentes con una confrontación con los países del Norte.
De modo similar, podemos utilizar la acepción explicada por Lechini de Geometría
Variable. Como plantea la autora,
“En aviación, un ala de geometría variable es una configuración de
ala que permite alterar su plataforma para diversas condiciones de
vuelo, posibilitando aprovechar las ventajas de la aerodinámica de
un ala en flecha a altas velocidades mientras que se evitan sus
desventajas a bajas velocidades” (2008: 178).
Así, Brasil jugaría con los mismos actores en distintos escenarios mediante un
“(…) sistema de construcción de alianzas que pueden coexistir o
superponerse, para generar un entramado de relaciones que
permita adquirir mayores márgenes de autonomía en el contexto
internacional” (Lechini, 2008: 178).
En este sentido, el multilateralismo selectivo sería más un legado que un principio. Esto
es porque se considera una política pragmática en donde se puede aumentar el margen
de maniobra, vocalizar las demandas y, finalmente, cambiar las normas consideradas
injustas así como crear nuevas normas aceptadas por el resto de los países del sistema
internacional (sobre todo los periféricos mediante un activismo interno). De esta forma,
acordamos con Eiras cuando plantea que Brasil es uno de los países con voz en el
sistema internacional que alcanzó un papel prominente en las discusiones
internacionales, que no solo participa de los grupos más importantes sino que es
permanentemente invitado a participar de otros encuentros.
“Destaca-se, entre outras, as questões de energia e mudanças
climáticas, as de commodities agrícolas, e a não proliferação
nuclear (estamos, talvez junto com Japão e Alemanha, entre os
países mais importantes sem armas nucleares, atuando como uma
espécie de garoto-propaganda internacional)” (2011: 9).
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Cabe remarcar que este trabajo está centrado, sobre todo, en la gestión Da Silva,
aunque no se desconoce que la actual presidencia ha bajado cada vez más su perfil en
cuanto a política exterior. Sin embargo, si se puede establecer una línea de continuidad
en cuanto a la relevancia de las parcerias estratégicas. Denominamos parcerias o
alianzas estratégicas, a aquella
“(…) relación interestatal que por diversos motivos y factores se
distingue en cuanto a consideración e importancia del resto de las
relaciones bilaterales que componen el universo diplomático de un
país” (Cortés & Creus, 2009: 120).
En algunos casos, que incluyen el que nos ocupa en esta oportunidad, osar poner en
riesgo una de estas parcerias estratégicas se configura como una temeridad, inclusive
en el mundo Rousseff.
De todas las coaliciones que Brasil ha sido partícipe o artífice, este artículo se ocupará
exclusivamente de los BRICS y del lugar que Brasil tiene en el grupo. Creemos que de
todos los grupos que Brasil conforma, este es el que tiene o tendrá mayor impacto
económico y mayor capacidad de influencia en el orden global en los próximos años
(Almeida, 2010b).
El surgimiento de los BRICS
Los BRICS son un grupo muy particular. Normalmente se nombra a un grupo a partir de
la conformación del mismo y de las características que adquiere en su práctica; sin
embargo, con los BRICS fue todo lo contrario. A partir del acrónimo utilizado para las
economías de Brasil, Rusia, India y China por parte del banco inversor Goldman Sachs
en su reporte del año 2001 (O’Neill, 2001), estos países han hecho esfuerzos para
encontrar denominadores comunes, posibles complementariedades y posibilidades de
actuación conjunta. Como plantea Baumann,
“Este é provavelmente um caso sem precedente histórico, no qual
um acrônimo é convertido em motivação expressiva de esforços
diplomáticos e de iniciativas comerciais” (2010: 5).
En el año 2006 el término dio origen a un agrupamiento propiamente dicho que, hasta
el momento, originó más de 70 reuniones a los más altos niveles, incorporando al
quinto miembro – Sudáfrica - en la III Cúpula de los BRIC
1
Sobre todo a partir del 2008 - año en que se desencadenó la crisis financiera
internacional - la hipótesis de que en un futuro China e India serán los mayores
proveedores de bienes manufacturados y servicios, respectivamente, mientras que
en Sanya (China).
1
Estas Cúpulas tienen nivel de Jefes de Estado/Gobierno.
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Brasil y Rusia también serán países dominantes en cuanto al abastecimiento de
materias primas se tornó fundamental para la actuación en la práctica. En esta línea de
pensamiento, según Armijo & Sotero (2007), la coherencia de agrupar a estos países es
que pueden llegar a tener un tipo de influencia similar o implicancias equivalentes en el
sistema político y económico internacional. Es decir, la idea es que estos estados
podrán, en un futuro no muy lejano, alterar las condiciones de las interacciones
internacionales para el resto de los actores, sean estos estados, empresas
multinacionales u organizaciones internacionales, aumenta no sólo la importancia para
el análisis académico, sino también de las posibilidades de actuación conjunta y de los
debates acerca del papel que podrían desempeñar la suma de las cinco economías
emergentes más importantes gana importancia en la agenda económica y política.
Fue justamente a partir de la crisis del 2008 cuando estas tendencias comenzaron a
notarse. La crisis financiera intensificó la percepción de la incapacidad americana de
ejercer control sobre la gobernanza global y también la de la Unión Europea de sustituir
o complementar a Estados Unidos en la tarea de liderar a la comunidad internacional,
por lo menos, desde el punto de vista económico. En el viejo continente, esto se vivió
como una triple crisis: de deuda soberana, del sistema bancario y del sistema
económico en general. Si bien fue originada en Estados Unidos, rápidamente golpeó al
bloque más antiguo y puso en evidencia falencias estructurales, generó nuevos
desequilibrios y, lo más importante, creó especulaciones respecto de la continuidad del
proceso de integración. Estas características acentuaron el poder relativo de los BRICS,
cuyo crecimiento ininterrumpido en esos años acompañó la pérdida de espacio de los
países del G-7.
Nos animamos, en este punto, a resaltar la importancia del modelo económico. Según
Morales Ruvalcaba (2013), uno de los problemas que enfrentan los países del G7 (más
acuciados por la crisis) es que no quieren soltar el modelo neoliberal. En contraposición,
a comienzos del milenio, países como Rusia (2000), Brasil (2003) y China (2004)
establecieron como modelos a seguir las directrices planteadas en la Vertical de Poder y
los Consensos de Buenos Aires y de Beijing, respectivamente. Mientras que el modelo
ruso surge bajo los conceptos ideológicos de “democracia soberana” y “dictadura de la
ley” - fuerte control de la sociedad civil y de los medios de comunicación, reducción de
la autonomía regional y fortalecimiento de la autoridad presidencial -, es decir, basado
en principios políticos
2
, los consensos tienen vetas más económicas ya que surgen
como oposición al Consenso de Washington. En este sentido:
“The basic idea of the Beijing and Buenos Aires Consensus lies in a
total distrust on the benefits of the privatization processes and free
trade, without a minimum control from the States. If the State
participates, the countries will be integrated in the global economic
system in a more autonomus way, safeguarding their life style,
looking for their own solutions and keeping their national interest
protected. The aim is to grow while preserving independence and
sovereignty in the decision-making process” (Pereyra Doval, 2008:
16).
2
Aunque cabe destacar que el Estado ruso ha desempeñado un rol protagónico en la dirección de la
economía nacional a partir de la presidencia de Putin.
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De esta manera, el Estado vuelve a cobrar la relevancia que había perdido en la década
del noventa y se convierte en contralor de los procesos privados regulando la apertura
de sus mercados a las inversiones extranjeras, fundamentales para su desarrollo
3
En este punto, también es necesario hacer una referencia a las crisis económicas por
las que están atravesando estos países en los últimos años. En primer lugar, cabe
aclarar que la mayoría de los países de “clase media” están atravesando por crisis
económicas. En algunos casos, esto tiene una explicación muy sencilla que en los viejos
términos de la CEPAL se denomina deterioro de los términos del intercambio y no es
otra cosa que la caída de los precios de los commodities en el mercado mundial y la
dependencia que estos países tienen, al ser productores netos de materias primas, al
mercado externo. Esto es lo que está sucediendo actualmente con Brasil y Rusia. Por
otra parte, las políticas económicas, particularmente monetarias, que aplica Estados
Unidos afectan profundamente las economías de estos países (que por algo son
emergentes y no emergidas). En este sentido, ante la perspectiva de un aumento de
las tasas de interés norteamericanas, las monedas de los cinco países caen con
frecuencia (que en todos los casos llegó a su pico más bajo desde 1999) junto con los
bonos; los índices de inversión en estos países se están contrayendo; y los mismos
tienen enormes dificultades para sostener su mercado de valores:
. Esto
es así por los menos en el caso de Brasil, India y Sudáfrica ya que en los casos de
China y Rusia, el Estado siempre tuvo presencia a pesar de la apertura liberal.
“(…) una confluencia de fuerzas poderosas – en especial un dólar
fuerte, precios bajos de las materias primas, desaceleración china
y tasas estadounidenses más altas- como mínimo limitarán el
crecimiento” (El Financiero, 2015).
Particularmente en el caso brasileño, según el Instituto Brasileño de Geografía y
Estadística (IBGE), se considera que un país ha entrado en recesión cuando cumple dos
trimestres consecutivos con resultados negativos. El año pasado Brasil ingresó a su
primera recesión desde el 2008, en ese entonces, producto de la crisis financiera
internacional ya mencionada. Al mismo tiempo, diversos estudios proyectan que la
economía brasileña se contraerá en 0,58% lo que representa la mayor caída de los
últimos 25 años. Rousseff ya ha comenzado a tomar algunas medidas para tratar de
revertir esta situación pero, debido al escándalo de corrupción que azota su gobierno,
en el Congreso
4
3
Para un estudio más detallado sobre las IED en Brasil se recomienda consultar Pereyra Doval & Actis
(2012).
no estarían muy dispuestos a aprobar prácticas fiscales y
presupuestarias supuestamente necesarias para resucitar la maltrecha economía. Dilma
comenzó su segundo mandato con las secuelas de un mal 2014: tasas de inflación en
alza (incluso mayores a la meta establecida del 4,5% con una variación permitida de
más o menos 2%); caída de las exportaciones; aumento del déficit en la cuenta de
capital – para equilibrar el déficit de la balanza de pagos se incrementó el flujo de
4
Cabe recordar que en las últimas elecciones su bancada de diputados perdió casi 20 aliados,
fortaleciéndose los círculos más conservadores – evangelistas, bancadas del agrobusiness y el llamado
bloque de la bala- .
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capitales a través de un mayor ingreso de préstamos y bonos-; caída de los ingresos
fiscales; baja del nivel de actividad, sobre todo de la actividad industrial –
principalmente la industria manufacturera y de la construcción-; aumento de la deuda
neta del sector público (en un esfuerzo anticíclico, el gobierno expandió los gastos
sociales y la inversión pública); volatilidad del tipo de cambio; significativa caída de las
inversiones; tasa de consumo privado positiva, pero menor a la del anterior año
(CEPAL, 2014). Si a estos datos se le suman el escándalo de corrupción que tiene
paralizada no sólo a Petrobrás sino a varias compañías constructoras – todas estrellas
del gigante sudamericano- no asombra que la presidente esté probando distintas
salidas a esta situación. Tampoco asombra que la presidente haya paralizado al
escenario internacional, aunque acordamos con Lafer que el principal objetivo de la
política exterior es traducir necesidades internas en oportunidades externas (2002).
¿Una agenda común?
A pesar de las crisis económicas mencionadas en el apartado anterior, no puede
desconocerse que se ha producido – o se está produciendo- un reordenamiento del
poder internacional. Sin embargo, estos cambios aún no se han traducido en el plano
político. Según Pfeifer (2012), esto se da por tres razones de diverso origen:
1. en el plano plurilateral, la difícil articulación de una agenda común, no sólo por parte
de los propios países integrantes de BRICS, mas también del G-7 y en la formulación
más abarcativa del G-20 financiero;
2. en el plano multilateral, la arquitectura actual no es funcional a la gobernanza
económico-financiera global; y
3. en el plano global, la extrema incerteza de la crisis contemporánea, en sus vertientes
económica, financiera, política y social.
Ahora, lo más interesante de estos países tan disímiles es intentar saber hasta que
punto podrán contar con una amalgama suficiente como para poder construir una
unidad identificable en el escenario internacional, actuando de forma conjunta en los
foros multilaterales, teniendo en cuenta que, como plantea Almeida (2010a),
“(…) a acumulação de poder econômico, capacidade militar e
inovação tecnológica desses países é suficientemente expressivo
para fazer pender o eixo das relações internacionais em direção
distinta da experimentada até aquí”.
Las cambiantes jerarquías de poder se van reflejando en arreglos institucionales de la
política internacional. Así se manifiestan en los organismos y grupos de presión
internacionales. Al mismo tiempo, la emergencia de estas nuevas potencias, coincide
con la discutida necesidad de reformar el sistema multilateral. Se observa una reiterada
necesidad de desarrollar nuevos instrumentos de gobernanza global, debido a que los
organismos multilaterales más importantes datan de la posguerra.
Así, cabe aclarar que todos los países cuentan con puntos de vista similares en lo que
respecta a:
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− La gobernanza del FMI y del BM: enfatizan en la necesidad de una reforma para
asegurar la legitimidad, la eficacia y la representatividad de los organismos
multilaterales de crédito. La medida más importante que se aprobó gracias a la
intervención de los BRICS fue el programa de reformas del régimen de cuotas
5
.
Esta reforma refuerza la representación de las economías más dinámicas mediante
aumentos de cuotas. Asimismo, robustece la participación de los países de bajo
ingreso mediante un aumento de casi el triple de los votos básicos. En este sentido,
se da un traspaso de las cuotas relativas a las economías de mercados emergentes
y en desarrollo dinámicas. De esta forma, China se convierte en el tercer país
miembro más grande de FMI, en tanto que Brasil, India y Rusia se encuentran
entre los 10 principales accionistas del Fondo (International Monetary Fund,
2012)
6
− Reforma de la estructura de las Naciones Unidas: para asegurar mayor eficacia,
eficiencia y representatividad. La reforma de Naciones Unidas cobró mayor
importancia a partir del año 2011 en el que los cinco BRICS formaron parte del
Consejo de Seguridad al mismo tiempo, China y Rusia como miembros
permanentes y Brasil (2010-2011), India y Sudáfrica (2011-2012) como no
permanentes. En este sentido, los últimos tres reclaman para sí el derecho y la
conveniencia de integrar permanentemente el Consejo. Por su parte, Rusia y China
no se comprometen con sus declaraciones que remarcan la importancia del status
del resto en los asuntos internacionales y apoyan su aspiración a desempeñar un
papel mayor en el organismo
. Sin embargo, la necesidad tanto de esta reforma como la del resto de los
organismos multilaterales tiene dos lecturas distintas. La primera es más optimista
y apunta al fortalecimiento y democratización del sistema multilateral para hacer
frente a las amenazas a la paz y seguridad internacionales y lograr un progreso
real en las áreas de desarrollo, seguridad y derechos humanos. La segunda tesis es
que los poderes emergentes quieren tener más cabida en el orden internacional
vigente que les ha sido funcional por varios años. En este sentido, como plantea
Valladão “(…) because of their heavy dependence on the European and US
markets, they have been acting more like reluctant followers of one or the other
Western powers than real powerful protagonists. BRICS countries want “voice”, not
“change”. They are not fighting for another “order” but only to acquire the political
tools to better defend their own national interests inside the present framework”
(2012: 7). La preservación de un status quo en el que estos países sólo tienen más
injerencia sería el objetivo principal de estados como los BRICS.
7
5
Las suscripciones de cuotas constituyen un componente central de los recursos financieros del FMI. A
cada país miembro se le asigna una cuota, que se basa, en líneas generales, en su posición relativa en la
economía mundial. La cuota de cada país determina el tope de sus compromisos financieros frente al FMI
y su número de votos en la institución, ayuda a determinar su acceso al financiamiento del Fondo.
. Sin embargo, en este punto, y específicamente en
el caso brasileño, no podemos dejar de advertir la hostilidad de países importantes
de la región como Argentina y México a esta reforma. Ambos países conforman el
grupo Unidos por el Consenso junto a Pakistán, Canadá e Italia, este grupo sólo es
favorable a la creación de diez plazas nuevas no permanentes. En este sentido, el
ingreso de Brasil como miembro permanente pondría en jaque la posibilidad de que
México sea el interlocutor válido de la región así como la tradicional alternancia que
6
Cabe aclarar que Estados Unidos no ha ratificado hasta la fecha estas reformas.
7
Según Lins da Silva (2012), las diferencias en cuanto a la reforma del Consejo de Seguridad son
irreconciliables: China se opone, Brasil e India están a favor de la inclusión de Japón y de la propia India
como nuevos miembros permanentes, y para Rusia cuanto más se mantenga el actual statu quo de cinco
miembros permanentes, mejor.
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ha existido siempre entre Argentina y Brasil en el organismo. Asimismo, como
planteamos en el punto anterior queremos dejar una reflexión con respecto a la
reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Sin duda es una reforma
querida y necesaria para la mayoría de los 192 estados miembros de la
Organización. Sin embargo, una ampliación del Consejo sin modificar la ética con la
que los estados hasta hoy han ejercido su poder sería una redundancia; lo único
que se conseguiría es ampliar el número de miembros que impondrían su voluntad
hacia otros. Para que el Consejo gane autoridad se necesita un cambio de la
conducta de los estados parte, o no habrá reforma institucional que valga.
− Lucha contra el terrorismo: en este sentido, Almeida (2010b) sugiere con muy
buen tino que tres de los países del BRICS (Rusia, India y China) podrían
establecer acciones conjuntas ya que se considera que los tres mantienen los
mismos signos de alerta contra un posible atentado terrorista (el fundamentalismo
islámico basado en Asia central y del sur). Desde este punto, tanto Brasil como
Sudáfrica estarían ajenos a este escenario y serían sólo pequeños colaboradores en
cualquier acción del género. Sin embargo, esto no niega la condena hacia diversos
actos terroristas de todos los países que conforman BRICS, sobre todo los hechos
inhumanos de violencia que perpetran el movimiento terrorista Estado Islámico y el
Frente Al Nusra.
− Medio ambiente: es interesante resaltar que para los países del BRICS el cuidado
del medio ambiente no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el
desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Esto último es importante
porque da la pauta de que, a pesar del gran desarrollo de los últimos años, estos
países tienen una alta desigualdad socioeconómica y disparidad dentro de su
territorio, lo que los diferencia de las potencias mundiales. En este sentido, los
ministros de medio ambiente de los cinco países se reunieron por primera vez en
abril de este año y convinieron en estudiar la posibilidad de crear una plataforma
BRICS para el intercambio de buenas prácticas y tecnología limpia para el medio
ambiente y el know-how.
− Salud: la asistencia brindada por los países BRICS a la salud mundial es todavía
pequeña si se la compara con Estados Unidos y la Europa Occidental, sin embargo,
en los últimos años se ha incrementado rápidamente. Los altos mandos de los
cinco países se han reunido varias veces para discutir de la temática, solos y con
otras autoridades (la Directora General de la OMS y el Director Ejecutivo de
ONUSIDA), compartiendo y cotejando sus experiencias. Según Minghui, Chenyue &
Chen (2011), los países BRICS enfrentan una variedad de retos en salud pública
muy similares, incluyendo el acceso desigual a los servicios de salud y a los
medicamentos, el financiamiento, y las tasas de aumento de las enfermedades
transmisibles. Aunque se ha avanzado significativamente -de 2005 a 2010, la
asistencia brindada por Brasil ha crecido alrededor de un 20,4% por año, la de
India 10,8%, China 23,9% y Sudáfrica alrededor de 8%. La asistencia rusa se ha
incrementado sustancialmente en ese período hasta estabilizarse en alrededor de
U$S 450 millones por año (Global Health Strategies initiatives, 2012)- el poder
conjunto de estos cinco países puede ser un gran motor para mejorar la
transferencia tecnológica y el actual régimen de derechos de propiedad intelectual.
− Seguridad Alimentaria: los países BRICS parecen identificar en la suba del precio
de los productos agrícolas (2006-2008), y la posterior caída de los precios (2009),
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una oportunidad de incrementar su parcela en el mercado agrícola – enfatizando el
aumento de la productividad del sector -, así como su liderazgo en la
gobernabilidad global en materia de seguridad alimentaria, debido al avance de
iniciativas específicas en el ámbito de la FAO (Naidin & Trindade Viana, 2012). En
este sentido, los BRICS -ante el principio de responsabilidades comunes, soluciones
diferenciadas- declaran que los países desarrollados deben proveer apoyo
financiero y tecnológico a los países en desarrollo en el área de capacidad de
producción de alimentos, al tiempo que siguen exhortando a los primeros para que
bajen los subsidios a la producción.
Asimismo, se evidencia un avance en la cooperación de estos países en otras áreas
como educación, políticas de innovación, turismo y desarrollo de infraestructura, entre
otras. Sólo en el año en curso (2015), y a pesar de las crisis por la que están
atravesando los mencionados países, podemos mencionar: la discusión por parte de los
ministros de educación de la creación de una red universitaria, la cooperación en el
área de educación técnica y profesional y la elaboración de metodologías de evaluación
de enseñanza. En el área comercial, uno de los proyectos es el uso de monedas locales
para las operaciones de exportación e importación entre ellos. En el área de la
agricultura y desarrollo agrario, se aprobó una declaración conjunta que aborda las
principales iniciativas del bloque y traza una agenda de cooperación para los próximos
años, así los países han acordado tomas medidas para ampliar el acceso a sus
mercados agrícolas, entre ellas establecer un entorno favorable, eliminar los subsidios a
las exportaciones y disminuir el nivel de apoyo interno que obstaculizan el comercio. En
el área financiera, a pesar de los problemas que presenta la creación del Banco de los
BRICS, la Duma rusa ratificó en mayo la creación del fondo común de reservas
monetarias. De esta forma, se produce un avance que se suma las declaraciones que a
principios del año que viene se aprobarán los proyectos de inversión. Incluso, en el
área económico-comercial el presidente del Comité Permanente de la Asamblea Popular
Nacional de China propuso la creación de un mercado.
En lo que respecta a Brasil con el resto de los RICS, es importante mencionar que
China es el mayor socio comercial del país. En 2015, Brasil firmó 35 contratos
millonarios con empresas chinas, para proyectos de infraestructura y energía,
inversiones de casi 50 mil millones de euros en los sectores de la construcción, minería,
agricultura y energía, incluyendo la estatal petrolífera Petrobras. Brasil es el mayor
socio comercial de Rusia en América del Sur. Brasil, Sudáfrica e India son viejos
conocidos en el contexto del Fórum de Diálogo India-Brasil-Sudáfrica (IBSA).
No menos importante es mencionar que existen diferencias manifiestas en lo que
respecta al ámbito de la OMC –además de considerar que Rusia aún no es miembro de
este organismo-, en los debates sobre la matriz energética y en las posiciones del G-20
financiero. No obstante la discordancia entre los países de los BRICS sobre temas
vitales, creemos que aún en contextos de crisis la cooperación entre los miembros
sigue siendo trascendental en este orden internacional en transición.
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La formación de coaliciones: el caso de Brasil en los BRICS
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Brasil y los BRICS
Con respecto a Brasil, consideramos que una de las cosas más importantes es que, a
través del BRICS, ha ganado visibilidad y espacio internacional, lo cual es uno de los
objetivos históricos del país – aunque en los últimos años se haya corrido del ojo de la
escena internacional -. Con la ampliación de estas redes de contactos internacionales,
la influencia de Brasil ha aumentado notablemente, y su actuación en los escenarios
mundiales es valorada por su capacidad de tender puentes entre países con intereses
de índole económica e ideológica muy diferentes.
Por otra parte, el ascenso de Brasil en el sistema internacional tiene que ver con el
hecho de que sus intereses son, en general, compatibles con aquellos de las potencias
occidentales. Es decir, Brasil nunca tuvo una agenda contraria al statu quo, como
máximo, lo que si presentó fue – a nivel multilateral - alguna postura revisionista pero
para integrar el club de los poderosos y no para desmantelarlo. Asimismo, las dos
prioridades constantes de los gobiernos brasileños fueron ampliar los márgenes de
autonomía y ganar espacio e influencia en los temas internacionales; fueron estos dos
objetivos los que guiaron el accionar en política exterior en los casos en los que
presentó intentos de modificar los regímenes internacionales vigentes, por lo menos
durante las gestiones de Lula Da Silva.
Como plantea Rubens Barbosa (2012), Brasil es el país que más se benefició con la
creación del acrónimo y el que más tiene para ganar en un futuro, dada la significativa
compañía de que disfruta. De esta forma, los formuladores de política externa brasileña
deberían actuar en el sentido de:
a. buscar favorecer una mayor presencia política de los BRICS en el escenario
internacional y procurar extraer mayores ganancias de la existencia del grupo;
b. el papel de Brasil en los BRICS debería ser definido a partir de análisis realistas y no
ufanistas sobre lo que sería posible de ser hecho;
c. el realismo no debería ser un factor inhibidor para limitar la ambición en cuanto a la
utilización del grupo para los objetivos del país.
En este sentido, creemos importante dejar en claro que durante la primera
administración de Dilma Rousseff y lo que va de la segunda, estas máximas no han sido
llevadas a cabo. La actual mandataria tiene demasiados problemas a solucionar a nivel
interno y no considera, como sí lo hacía su antecesor, que la política externa puede
ayudar a superarlos. Así, el letargo externo de Rousseff contrasta con la proyección
geopolítica rusa y económica china, convergiendo los dos en cuanto a la promoción
conjugada de sus presencias sobre el continente asiático.
Sin embargo, no se puede desconocer que para Brasil participar del bloque incrementa
su fuerza relativa en las discusiones internacionales, mejora su imagen en el mundo y
ayuda a expandir su posible influencia tanto en América del Sur como en el resto del
mundo. Puede también ser un camino para que Brasil se articule con China en la
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competencia que las dos naciones mantienen en la disputa de influencia económica y
política en África
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Brasil siempre fue un gran país en términos absolutos: en cuanto a territorio y
población se encuentra entre los primeros cinco del mundo, y entre los primeros seis en
cuanto a su peso económico nominal. Es el mayor de su subregión, con prácticamente
la mitad del territorio, población, producción y recursos. Su importancia económica y
política, sobre todo diplomática, ha crecido hasta convertirse en un actor indispensable
en varias negociaciones multilaterales, como en la OMC con el G-20, el NAMA-11 o el
G-4; en la ONU, con el G-4 y el reclamo por la reorganización del Consejo de
Seguridad; el G-20 financiero, entre otros. Según Pfeifer (2012), Brasil es un pequeño
BRICS múltiple. Es grande en población y territorio, es el integrante más “occidental”
en costumbres e instituciones, y el más democrático, el mejor dotado en términos
ambientales y de recursos naturales, contando con un activo agroenergético cada vez
más valioso porque dispone de abundancia de recursos hídricos y de energía solar. En
cuanto a lo económico, el pre-sal es una realidad; se calcula que en cinco o seis años,
cuando se alcance la plena producción, se llegará al patrón de las potencias
petrolíferas. El consumo interno permite indicar que este será un país de mayoría de
clase media en un futuro próximo, fenómeno extremadamente valioso para
dimensionar tanto el poderío de la generación de riqueza doméstica como la
redistribución de la renta llevada a cabo por el gobierno anterior.
.
Sin embargo, Grabendorff (2010), señala algunas debilidades. Su participación en la
economía mundial, especialmente en comercio, inversiones y servicios, así como su
capacidad militar, aún están bastante lejos del hard power de las grandes potencias. A
pesar de su riqueza en recursos primarios, Brasil todavía padece disfunciones en su
sistema productivo y en sus niveles de competitividad internacional – con la excepción
de la industria aeronáutica, está al margen de los mercados más dinámicos -. Como
plantea Almeida (2010a), los factores que contribuyen a disminuir sus índices de
productividad son de carácter histórico y están relacionados con la baja formación
técnica y educativa de su mano de obra, con las deficiencias de infraestructura, con un
mercado de crédito poco desarrollado para la magnitud del PBI (esto a pesar del
magnífico trabajo que viene desarrollando en BNDES desde hace algunos años), y
sobre todo, con la sobredimensión del Estado y una alta e innecesaria burocratización.
Conclusión
Como plantea Gelson Fonseca Jr. (2012), desde el fin de la Guerra Fría, y más
especialmente desde la entrada al siglo XXI, existe una demanda de orden y no está
claro quien va a producir la oferta. Esa demanda, sobre todo a partir de la crisis del
2008, se corresponde con la incapacidad de las potencias tradicionales de generar
nuevos paradigmas. Pero también se corresponde con la emergencia de países (y
grupos) que tienen intereses e ideas propias de cómo el orden debería ser diseñado.
Otra cosa para resaltar es que no existe del lado de los emergentes nada de radical ni
de revolucionario. El ascenso de los BRICS es una señal de la nueva multipolaridad del
8
En este sentido, existen dos posturas. Una que advierte sobre la escasa presencia económica brasileña en
África y que muestran que ella es extremadamente limitada y que, salvo dos o tres grandes empresas,
pocas tienen planes para invertir en ese continente (Pereira da Costa, 2014); y otra –en nuestra opinión
más difundida-, que respalda nuestra hipótesis (Lechini, 2013a, 2013b, 2015; Alves, 2010; Alden, 2010).
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orden internacional, pero no define qué tipo de multipolaridad es la que está surgiendo.
En este sentido, si bien son reales las crisis económicas que están sufriendo estos
países, no es menos real que el orden internacional definitivamente ha cambiado. Las
potencias tradicionales, a pesar de retener una influencia importante, se preguntan
acerca de la reacción de estos países antes de tomar decisiones que afecten al sistema.
En cuanto a su naturaleza, los BRICS constituyen solo una asociación informal y están
lejos de constituir un organismo multilateral, sin embargo, juntos y por separado,
tienen una presencia internacional lo suficientemente fuerte como para que el grupo
sea utilizado como plataforma para, actuando de forma coordinada, hacer propuestas
con vistas a influenciar decisiones de organismos multilaterales, especialmente en el
área financiera. Estas acciones coordinadas revalorizan el multilateralismo, reubican el
desarrollo como elemento central de la agenda y plantean la necesidad de aunar
esfuerzos para promover el desarrollo sustentable. Estas observaciones revelan un dato
obvio: en prácticamente todas las cuestiones de la agenda internacional, los BRICS
tienen algún tipo de influencia mostrando que a pesar de que es un grupo que surge
esencialmente por su potencial económico, el estado de situación ha ido más allá
demostrando que estos países tienen injerencia en otros asuntos.
Sin embargo, todavía cabe preguntarnos si el “ascenso” de las potencias emergentes es
real o si es producto de la crisis de los ya ascendidos. ¿Caerán al vacío los BRICS
cuando las potencias tradicionales se reacomoden a los reveses económicos? Más
importante, la actual crisis económica de estos países, ¿significa que los BRICS han
caído en desgracia? Creemos que la respuesta a esta pregunta es negativa a pesar de
las enormes dificultades internas que han disminuido visiblemente la influencia del
grupo y de sus miembros por separado. Por otra parte, salvo en algunas cuestiones que
hemos mencionado anteriormente, en muchos temas importantes las posiciones de los
países del bloque son convergentes y planean entre ellos mejores y mayores formas de
cooperación.
En el caso brasileño, la crisis económica y, sobre todo la crisis político-institucional que
significa actualmente la Operación Lava Jato
9
paralizaron la política externa del país.
Dilma Rousseff se ha mostrado reacia a grandes iniciativas diplomáticas y
prácticamente desapareció del debate internacional además de recortar el presupuesto
comenzando por Itamaraty. Ya en el primer gobierno de Dilma hubo ajustes que
tuvieron que ver más con formaciones y temperamentos personales que con una
cosmovisión diferente al anterior gobierno. Es decir, desde la plataforma electoral Dilma
compartió con Lula su forma de ver el mundo y también sus métodos, pero la mujer
tiene un perfil mucho más bajo y está más abocada a cuestiones internas. Sin
embargo, no debemos olvidar que el ascenso de Brasil en el sistema internacional es un
objetivo que se observa, por lo menos, desde principios del siglo XIX con el Barón de
Rio Branco. Por lo tanto, sería un error afirmar que las “malas prácticas” de un solo
gobierno pueden tener secuelas a largo plazo cuando el camino emprendido desde hace
tanto tiempo fue constante.
9
Escándalo de corrupción que estalló en marzo de 2014. Se trata de un esquema de lavado y desvío de
dinero que involucra a Petrobrás, grandes empresas –sobre todo constructoras- y políticos brasileños de
varios partidos políticos.
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